南京市人民政府关于2020年度法治政府建设情况的报告（宁政发〔2021〕8号）

南京市人民政府关于2020年度

法治政府建设情况的报告

宁政发〔2021〕8号

2020年是“十三五”规划的收官之年，也是法治政府基本建成的收官之年。全市各级行政机关坚持以习近平法治思想为指引，深入学习贯彻党的十九届五中全会和习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神，认真落实省委、省政府决策部署，在市委、市政府的坚强领导下，对照“争当表率、争做示范、走在前列”的标准要求，深入推进依法行政，加快建设法治政府，圆满完成《南京市法治政府建设实施规划（2016—2020年）》（以下简称《五年规划》）各项目标任务，获评全国首批“法治政府建设示范项目”，顺利迎接中央依法治国办实地督察，为全市统筹做好疫情防控和经济社会发展各项工作，高质量建设“强富美高”新南京提供了坚实法治保障。

一、推进法治政府建设的主要举措和成效

（一）推进改革创新，提升政府职能履行法治水平。

1．全面落实中央和省重大决策部署。制定《〈长江三角洲区域一体化规划纲要〉南京实施方案》，70项清单任务有序推进。编制完成《南京都市圈发展规划》。召开宁镇扬党政联席会议，签署《共建G312产业创新走廊框架协议》《宁扬城际共建补充协议》等一揽子协议。召开南京都市圈党政联席会议，签署《共同打造高质量发展区域增长极框架协议》等13个协议。长江经济带“百项提升工程”支撑作用明显，18项长江大保护和绿色发展特色工作成效显著。严格落实长江“十年禁渔”禁令，完成“两河三湖”流域1041艘捕捞渔船、2059名渔民禁捕退捕任务。

2．统筹推进疫情防控和经济社会发展。把依法防控疫情工作列入年度法治政府建设重点工作全力推进。印发依法防疫实施方案，出台贯彻实施意见，发布依法防疫十项措施。委托南京大学社会学院对全市开展疫情防控和推进复工复产所做工作的社会认可度进行调查和评价。调查结果显示，南京市民对疫情防控和复工复产工作高度认可，经济社会发展恢复迅速，对城市发展充满信心，认为南京未来大有可期。

3．稳步推进“创新名城、美丽古都”建设。成功举办第二届“南京创新周”，总投资额超过1080亿元。推动10042家企业进入科技型中小企业信息库，同比增长39.8%。新增3家省级重点实验室、1家省级科技公共服务平台，新立项118家市级工程技术研究中心。在2020年《自然》杂志科研城市排名中，我市居全球第8位。垃圾分类开局良好，厨余处理能力达1650吨/日。再获“全国文明城市”称号，得分在省会、副省级城市中排名第三。全市生态环境质量改善明显，水环境质量继续保持全省第一，大气环境质量改善幅度全省第一。

4．高质量打造法治化营商环境。学习宣传国务院《优化营商环境条例》，提升全社会各方面优化营商环境的意识。对涉及营商环境建设的规章、规范性文件和其他政策文件进行全面清理。推动制定《南京市优化营商环境办法》，确保我市营商环境建设与上级营商环境改革方向充分契合。“南京市优化法治化营商环境”获评首批“全国法治政府建设示范项目”；《中国营商环境报告2020》中，我市“招标投标”“开办企业”等12个单项指标进入全国前十；《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》中，我市营商环境指数和法治保障环境指数均列全国前十。

5．持续深化各项改革任务。江北新区、江宁区完成省社会主义现代化试点任务，江宁区集成改革、秦淮区“两赋两强”改革在全市推广。江苏自贸区南京片区“1+9”政策全面落地实施，14项改革试点和案例获得推广。相对集中行政许可权改革实现全覆盖。积极推动自贸区南京片区承接省市权力事项，梳理市级赋权负面清单，目前市级暂不赋权事项为91项，仅占依申请行政权力事项总数的9.1%。在自贸区南京片区和扩大试点地区开展“证照分离”全覆盖试点，累计惠及企业13218家，占新设立和变更经营范围市场主体的82.7%。“一件事”改革、“宁满意”工程等继续深入推进。“一网通办”事项数占比达95.76%，新华传媒第三方评估显示“宁满意”综合满意度达98.7%。进驻政务服务机构的政务服务事项比率、一窗受理事项比率、政务服务事项网上可办率，实现最多跑一次比率均达到100%。

6．健全完善基层社会治理体系。深化“大数据+网格化+铁脚板”机制，争创全国首批市域社会治理现代化试点城市。起草《南京市法治社会建设实施方案（2021—2025）》，开展法治乡村建设三年行动，深化民主法治示范村建设。全市省级以上民主法治示范村（社区）占比达53%。开展公共法律服务进园区活动，全市16家国家、省级园区公共法律服务实现全进驻。开展公共法律服务进网格工作，组织人民调解员、律师、法治宣传员等主动融入网格化基层社会治理体系，确保每个网格至少配备一名“网格法律服务员”。建邺区司法局组织公共法律服务进网格活动被《人民日报》刊登。

（二）立改废释并举，健全完善依法行政制度体系。

1．高质量完成年度立法计划。按照年度立法计划，坚持立改废释并举，全部立法项目在起草阶段提前介入，制定政府规章1部（政府规章制定办法），废止政府规章3部（管线规划管理办法、城市地下管线管理办法、科学技术奖励办法），制定地方性法规2部（生活垃圾管理条例、文明行为促进条例），修订地方性法规2部（城市供水和节约用水管理条例、夫子庙秦淮风光带条例）。《优化营商环境办法》正式向社会公开征求意见。

2．常态化开展规章和规范性文件清理。组织开展政府规章、规范性文件专项清理工作8次，涉及《民法典》、自贸区、食品药品安全、野生动物、优化营商环境、外商投资等方面。针对《民法典》的出台，结合我市政府职能转变和机构改革的最新成果，对220件市政府规范性文件逐一进行对照清理，重点查找与法律法规、改革决策及政府职能明显不一致、不适当、不协调、不可行的突出问题，保留113件，修改40件，废止34件，宣布失效33件。

3．狠抓规范性文件前置审查和备案审查。建立疫情防控等重点领域文件审查“直通车”机制，审核疫情防控和复工复产规范性文件43件。出台《关于行政规范性文件认定的指导意见》，解决文件审核人员对界限标准把握不清、该审未审、不该审却审等问题。对各区各部门制发的规范性文件进行不定期、不打招呼网上专题巡查。全年前置审查各类规范性文件395件（市委市政府165件，市级部门230件），备案审查各类规范性文件71件（区政府28件、市政府部门43件），对20件各区各部门报备的规范性文件开展第三方专家评审。

4．开展法律实施效果评估试点。成立评估专项工作组，组织各区各部门开展全面自查评估，委托南京大学法学院进行第三方评估。对生态环境监测、公众环境权益保障两个领域的法规规章实施效果进行专项评估，形成覆盖立法、执法、司法、守法与普法四个方面，内容翔实、建议务实的综合评估报告。

（三）完善规则程序，推动落实依法科学民主决策。

1．有效落实重大行政决策程序。公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五大程序100%落实。市委、市政府完成法律顾问换届工作，各区各部门政府法律顾问制度实现全覆盖，242个部门建立公职律师制度，全市1208个村、社区均已建立村（社区）法律顾问制度。

2．积极推行重大行政决策目录管理。将重大行政决策目录管理纳入法治政府建设年度工作计划重点推进。市公安局、市规划资源局、市建委、市政务办共5个事项列入市政府年度重大行政决策目录，并向社会公开。推动各区认真落实重大行政决策目录管理制度，玄武区、秦淮区、建邺区、六合区、浦口区和江北新区均向社会公布了年度重大行政决策目录。

3．依法规范政府合同管理。制定《南京市政府合同管理办法》，从政府合同的启动、订立、审查、履行以及纠纷处置五个环节强化合同监管，实现对政府合同全过程“闭环管理”。梳理2017年以来市政府签订合同履行情况，排查政府权利主张。市政府常务会议专题研究市政府合同履行情况。

4．严格规范政府经济活动行为。召开专题座谈会，全面了解市区政府、各级开发区、政府职能部门和国资平台等参与经济活动的现状。组织市政府法律顾问搜集案例素材，对政府重大合同审查、国资监管等制度规范进行专题调研，形成《关于“政府经济活动法治化”的调研报告》。市政府常务会议专题研究政府经济活动法治化问题。

（四）深化体制改革，推行严格规范公正文明执法。

1．积极推进街镇综合行政执法改革。在全市街镇推进相对集中处罚权，制定《街镇相对集中处罚权方案》和权力事项清单报送省政府审批。经批准我市在各辖区相关镇和街道行使宗教事务、少数民族权益保障、清真食品监督保护、物业、城乡规划、市容环卫、市政工程、城市绿化、户外广告等方面的行政处罚权和与之相关的行政强制措施权。编制《街镇综合行政执法文书模板》《制作说明》《示范案例》，组织专项培训，指导各区依法开展街镇赋权工作。

2．评价验收行政执法“三项制度”。组织对12个区、21个市级行政执法部门2019—2020年推行“三项制度”情况进行检查评价，形成问题清单，完成反馈意见整改落实工作。从检查情况看，多数行政执法单位结合实际制定实施方案，出台配套行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核具体制度和执法规范细则，形成1+3+X制度体系。全市建立统一的行政执法公示平台，2020年行政许可信息698294条、行政处罚信息21975条在平台进行公示。配备万余台执法记录仪、相机、录音笔、无人机等执法记录设备，规范记录，过程留痕。确定4800多条重大行政执法决定事项法制审核目录清单向社会公示。

3．强化行政执法主体和人员管理。开展行政执法主体确认和人员证件核发工作，全面梳理执法主体以及人员变更情况。确认公布第一批行政执法主体485个（不含公安238个），行政执法持证人员总数18800人（不含公安等部委颁证）。分6期完成867名新增行政执法人员岗前培训。指导各区各部门将审核确认的行政执法主体、人员信息和证件信息录入《江苏省行政执法主体和人员管理系统》。加强对行政执法辅助人员管理，《行政执法辅助人员管理办法》完成论证起草工作。

4．推动落实严格规范公正文明执法。印发《关于推动严格规范公正文明执法，为疫情防控工作提供有力法治保障的措施》。召开重点执法领域相关部门工作座谈会，部署执法监督和“两法衔接”工作；举办全市安全生产“两法衔接”工作培训班。开展执法检查跟踪监督，市司法局随同市应急管理、生态环境、市场监管和消防救援部门对企业危化品安全生产、固废危废、特种设备、消防安全等开展联合执法行动，全程跟踪监督执法部门协同配合及执法程序。完成全市行政执法案卷评查工作，抽取市、区两级不同行政执法部门的行政处罚、行政许可和其他类案卷155件。全年重大行政执法决定备案683件，较去年增长13.3％。

（五）规范权力运行，健全权力多元制约监督体系。

1．依法规范行政权力运行。对288项行政权力事项进行动态调整，其中，新增46项，取消32项，合并29项；现有权力事项6704项。加强政务诚信建设，严格兑现向相对人依法作出的政策承诺，保护投资者权益，提升政府公信力。推进政府部门和公务员信用信息归集共享，建立诚信档案。

2．及时准确公开政府信息。加大重点领域和关键环节政府信息公开力度，全市政府信息公开平台共收到政府信息公开申请2390件，办结2213件，办结率92.6%。落实政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，市委市政府全年举办新闻发布会96场次，发布包括《优化营商环境政策新100条》《政府规章制定办法》等120项主题。

3．自觉接受多元监督。接受人大、政协监督，落实政府重大决策出台前向市人大常委会报告制度，办理人大代表议案、建议486件。接受司法监督，发送司法建议89件，反馈56件；发送检察建议82件，采纳76件。市政府常务会议专题研究行政审判年报提出问题的整改落实措施。市政府行政诉讼案件数量及败诉率继续双下降。接受社会舆论和人民群众监督，各级行政机关通过多种途径主动向社会公开政府信息，通过多种形式积极受理群众投诉举报，切实保障人民群众的知情权、监督权。

4．强化行政监督和审计监督。加强对财政资金分配使用、国有资产、政府投资、公共资源等权力集中的部门和岗位监管，强化内部流程控制。有效发挥审计监督作用，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况实施审计监督全覆盖，实现对全市一级预算单位全覆盖。完成21名市管领导干部经济责任审计，组织9个区审计局对9名镇街负责同志自然资源资产开展离任审计。

（六）以人民为中心，依法有效化解社会矛盾纠纷。

1．深入开展社会矛盾纠纷排查化解工作。持续推进“坚持发展‘枫桥经验’努力实现矛盾不上交”三年行动，开展春节及“两会”期间矛盾纠纷集中排查调处系列活动、疫情防控期间社会矛盾纠纷专项排查调处活动、“法润南京•春风行动”系列活动、矛盾纠纷排查化解“百日会战”专项活动、“排风险、建清单、除隐患、保稳定”专项行动等。全年全市各类调解组织共化解矛盾纠纷15.5万余件。

2．完善矛盾纠纷多元化解机制。大力推动人民调解与行政调解、司法调解有机结合，深入推进公调、访调、诉调等工作，促进矛盾纠纷多元化解机制不断完善。全市143个户籍派出所派驻专职人民调解员400余名，通过公调对接机制化解各类纠纷4万余件。各区普遍设立驻法院人民调解工作室。推动建立非诉讼矛盾纠纷化解机制，构建非诉讼纠纷解决综合平台。各区成立非诉讼服务中心，基本建成派驻法院、信访部门的非诉讼服务分中心，线上非诉讼分流中心投入运转。

3．增强行政复议的公信力。收到市政府各类行政复议申请555件，受理546件，不予受理9件，审结492件，复议案件综合纠错率30%。积极推进公开听证、阳光听证，召开公开听证会409次，听证率75%。改进行政复议案件审理方式，对38件涉企环保行政处罚、社保稽核、强制拆除等案件，实地查看现场，召开协调会15次，依法保护企业合法权益。

4．推进行政机关负责人出庭应诉工作。将行政机关负责人出庭应诉情况纳入对区司法局高质量发展绩效考核评估标准，建立出庭应诉情况通报、庭审评估等配套制度。承办以市政府为被告的行政应诉案件197件，以市政府为单独或第一被告的一审案件27件，开庭17件；市政府有关负责同志出庭17件，出庭率100%；全市行政机关负责人出庭应诉率87.2%。

（七）强化保障措施，确保年度目标任务落地落实。

1．强化组织领导。市区政府及其部门始终坚持在党委的领导下统一部署推进法治政府建设工作，法治政府建设列入市委常委会、市委依法治市委员会年度重点任务并严格督察督办。市政府主要领导主持常务会听取法治政府建设年度工作计划、规范行政执法、政府合同管理等工作汇报，就市法院审判年报所提建议作出整改批示，部署开展法治政府建设“补短板、强弱项”专项活动等重要工作。市委依法治市办召开第四次会议，专题部署中央依法治国办对我市进行法治政府建设实地督察的迎检工作。

2．开展法治政府建设“补短板、强弱项”专项活动。立足实际，对表对标，开展有广度、有深度、有精度的检视排查，全市收集问题清单306项，汇总形成具有代表性、典型性的28项问题清单。对检视排查出的问题不回避、不掩饰，找准整改切入点，坚持问题不解决不放手。28项问题清单中，22项整改落实到位，其余6项完成阶段性任务，建立长效整改机制。

3．总结评估法治政府建设五年情况。组织各区各部门开展自查自评，委托东南大学法学院开展第三方评估。评估报告指出，五年来，全市各级政府和有关部门对标《五年规划》相关要求，积极采取措施，真抓实干，有力推动了中共中央、国务院和省委、省政府关于法治政府建设各项要求在南京落实；通过各级政府和相关部门的努力，《五年规划》明确的162项目标任务基本完成，人民群众的认同度和满意度显著提高；深化“放管服”改革、优化营商环境等7项具体工作需要落实长效措施，进一步解决新情况、新问题。

4．强化法治政府建设考评督察。落实法治政府建设与责任落实督察规定要求，开展法治政府建设“补短板、强弱项”专项活动“回头看”督察，针对七个方面28项具体问题实行清单管理，逐项销号。将法治政府建设指标纳入法治南京建设监测评价指标的重要内容，设定五个方面15项具体指标，分别对各区政府及市政府各部门设定个性化评价指标，指导各区开展法治政府建设监测评价工作。继续将法治政府建设成效纳入全市高质量发展考核和党建考核的重要指标。

5．推动法治政府建设实践创新。着力打造“优化法治化营商环境”南京品牌。推动全市法治政府建设实践、制度和理论创新，发掘基层法治建设的亮点特色。市司法局、公安局、律师协会“律师远程会见中心”，市中院“聘用制专职技术调查官机制”，市政务办“‘互联网+公共资源交易’云服务平台”，浦口区行政审批局“工程建设项目‘拿地即开工’模式”，六合区委依法治区办、区委政法委“优化营商环境‘法治111’服务体系”等5个项目获评全省法治建设创新奖。

6．“七五”普法圆满收官。印发《全市“七五”普法终期评估验收工作方案》，制定评估验收细则和评分表。成立由市委、市人大常委会、市政府、市政协分管领导任组长的4个检查组，对全市12个区、16个市级机关和市属学校、企业进行实地评估验收。梳理全市“七五”普法工作特色亮点，深入总结整改，获得省评估验收组高度评价。“聚焦长江”水法治宣传园地被全国普法办确定为第三批全国法治宣传教育基地，这是我市首个入选的全国法治宣传教育基地。

二、推进法治政府建设存在的不足和原因

2020年，我市深入推进依法行政，加快建设法治政府，取得了预期进展成效。但对照新形势、新任务和人民群众对法治建设的新期望，法治政府建设仍存在一些差距不足和薄弱环节，主要表现在：法治政府建设推进力度不均衡，审管衔接机制有待健全，依法行政制度建设质量有待提升，重大行政决策公众参与有待拓展，辅助执法人员管理制度执行仍不到位，一线行政执法人员执法能力水平有待进一步提升。

究其原因，一是少数基层和部门党政主要负责人抓法治政府建设主动意识有待加强，法治政府建设工作人员配备偏少，队伍力量与法治政府建设的重要性、艰巨性不相适应；二是法治政府建设考评督察抓手刚性仍不足，监测评价、实地督察等措施的落实力度存在层层递减的趋势。三是部分基层政府和部门工作人员、行政执法人员的依法履职意识和能力不能有效适应法治政府建设的新形势、新要求。

三、党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，推动依法行政，加强法治政府建设

（一）全面贯彻中央决策部署。市委主要领导主持常委会、依法治市委员会会议，及时传达学习中央、省委关于法治工作的最新部署，强调要以保证《民法典》有效实施为抓手推进法治政府建设。市政府主要领导主持常务会议学习贯彻中央、省、市委关于法治政府建设的部署要求，带头推动依法行政要求的落地落实。举办《民法典》专题辅导讲座，把实施《民法典》摆在法治政府建设的突出位置，推动《民法典》在政府工作中全面有效执行。各区各部门主要负责人及时学习传达中央、省、市决策部署，始终坚持法治政府建设与经济社会发展同部署、同落实。充分运用南京法学资源优势，全方位立体化推动《民法典》学习贯彻落实。

（二）认真落实领导干部学法制度。市委主要领导定期主持理论学习中心组法治讲座暨百名法学家百场报告会。市政府主要领导2次主持常务会集中学法，2次组织市领导和各区各部门负责人网上观摩法庭庭审。各级各部门认真落实领导班子集体学法制度，法治专题培训纳入市管领导干部培训的重要内容。市委组织部组织领导干部学法活动13次、专题讲座8次、培训13次，累计培训市管干部近300人、处级干部340余人，组织7批次197名新提任市管干部参加党规党纪和法律知识考试。

（三）切实加强责任落实督察考评。将法治建设成效作为政绩考核指标纳入年度综合考核，考核结果作为领导班子和领导干部等次评定的重要依据和参考。完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责年终述责与定期报告工作制度。抓好法治建设工作责任落实督察，组织法治政府建设年度督察。

四、2021年度推进法治政府建设的主要安排

2021年是“十四五”规划开局之年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步之年，全市法治政府建设也将步入新征程。全市各级行政机关将坚定信心，真抓实干、善作善成，奋力交出法治政府建设新征程的“南京答卷”。

（一）全面加强法治政府建设统筹谋划。以习近平法治思想为指引，深入学习贯彻党的十九届五中全会和习近平总书记视察江苏重要讲话精神，对照“争当表率、争做示范、走在前列”的标准要求，全面落实中央、省统一部署以及市委工作要求，科学谋划制定“十四五”法治政府建设实施方案，推动我市法治政府建设始终走在全省全国前列。探索法治政府建设与责任落实督察与政治巡察相结合的工作机制。深入开展示范创建活动，打造一批有影响力的南京品牌。

（二）毫不放松抓好常态化疫情防控。落实落细各项疫情防控措施，按照超大特大城市标准开展疫情防控能力储备。开展多渠道监测预警，做好“应检尽检”。做好入境人员采样、转运工作，强化隔离场所卫生学管理，加强经“快捷通道”入境人员管理。做好新冠肺炎确诊患者医疗救治相关工作，为集中隔离人员提供必要的诊疗服务。做好重大会议活动疫情防控工作，确保组织保障到位、防控措施到位、应急准备到位。

（三）持续打造最优法治化营商环境。贯彻落实《南京市优化营商环境办法》，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。持续深化“放管服”改革，继续大幅取消审批事项，擦亮“不见面审批”“宁满意”“企业家服务日”等招牌，推进惠企政策即早即办、免申即享，将“先解决问题再说”机制延伸到企业服务。贯彻落实《南京市社会信用条例》，出台公共信用信息目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等配套制度。全力构建亲清政商关系，强化反垄断和防资本无序扩张，依法平等保护民营企业产权和企业家权益。

（四）大力强化依法行政能力。充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用，推进政府合同法治化、规范化管理。加强市域社会治理等重点领域制度保障，实现对所有规范性文件的备案审查。深化行政执法“三项制度”落实，加大食品药品、环境保护、医疗卫生等重点领域执法力度。深化街镇综合执法改革，提升一线执法人员专业化水平。落实与法院的行政争议化解机制，互通行政执法、行政诉讼的综合情况，统一办案尺度和法律适用标准，督促行政机关及时防范消除执法风险和隐患，形成良性互动、协同配合的工作格局，指导行政机关不断提升依法行政的能力和水平，维护司法权威和行政公信力。

（五）深入构建矛盾纠纷多元化解机制。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把和解调解作为行政复议应诉办案的重要形式，加强当事人与行政机关的协调沟通，实施人民调解、行政调解、司法调解“三调”联动体系，健全诉前多元解纷联动衔接机制，对行政相对人进行充分释法说理，推动行政争议实质性化解“全覆盖”，综合运用行政经济手段促成解决争议，实现从源头上减少进入行政诉讼程序的案件数量。通过多种方式提升行政机关负责人应诉能力，坚持定期通报出庭应诉情况，严格落实负责人不能出庭情况说明制度，加强对负责人出庭应诉工作的日常监督和考核考评，进一步提升负责人出庭应诉的质效。提高行政复议办案质量，确保全年经复议后被诉讼案件的败诉率不超过8%。

南京市人民政府

2021年1月14日