市政府关于印发《南京市“十四五”基础测绘规划》的通知

市政府关于印发《南京市

“十四五”基础测绘规划》的通知

宁政发〔2021〕97号

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

现将《南京市“十四五”基础测绘规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

南京市人民政府

2021年10月13日

南京市“十四五”基础测绘规划

基础测绘是经济建设、国防建设、社会发展和生态保护的基础性、公益性事业，是经济社会高质量发展的重要支撑。建设新型基础测绘体系，提高基础测绘保障效能，是扛起“争当表率、争做示范、走在前列”首位担当的重要支撑，是实现“创新名城、美丽古都”城市愿景的重要保障。根据《中华人民共和国测绘法》《江苏省测绘地理信息条例》《江苏省“十四五”省级基础测绘规划》《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，结合本市实际编制本规划。

一、发展现状

“十三五”期间，我市基础测绘以服务保障为中心，进一步完善政策法规体系和测绘管理体制机制，启用南京新一代测绘基准，构建首个城市级测绘地理信息标准体系，历史性实现1︰500、1︰1000和1︰2000大比例尺地形图市域全覆盖，持续提升地理信息公共服务能力，为我市经济社会发展、智慧城市建设、自然资源监测和生态保护等提供了重要测绘保障。

基础地理框架更加坚实。实现全市测绘基准统一，2017年启用南京新一代测绘基准，开展南京市基础地理信息数据空间转换工作。2020年完成南京市连续运行卫星定位服务系统（以下简称NJCORS）融合改造和升级工作。实施了约2700千米首级高程控制网复测、108个全球导航卫星系统（以下简称GNSS）框架网点复测、7850平方千米的优于1厘米似大地水准面精化。获取覆盖全市范围航空影像2期，高分辨率卫星遥感影像6期，累计覆盖面积约5.2万平方千米。每年制作全市域数字正射影像图（以下简称DOM）。2016年底，首次实现我市大比例尺地形图市域全覆盖，动态更新累计覆盖面积约1.5万平方千米。完成约220平方千米三维模型的生产和更新。制作多版本、多种类、多专题地图产品。开展了地理实体、地名地址等面向服务的产品数据的生产实践。

服务保障领域大幅拓展。基础测绘成果每年为政府部门、企事业单位等提供约200项免费综合供图服务，数据覆盖面积约19万平方千米，及时保障重大项目实施。NJCORS基于统一测绘基准，为全市数百家测绘单位上千个用户提供实时高精度位置服务。“天地图•南京”累计为50多家市、区两级政府部门提供实时在线地理信息服务。2020年底，完成智慧南京时空大数据云平台（一期）建设并上线运行，初步建成全市统一的基础地理信息“智慧底板”。

测绘技术水平显著提升。开展地形图快速更新研究，对变化区域快速定位、精准更新。完成无级缩编平台研究，实现不同数据模型、要素语义与地图表达的多源数据自动缩编。加强数据加密、水印、网络安全等技术研发与应用。推动倾斜摄影、激光扫描等测绘新技术应用研究。构建“南京市测绘地理信息标准体系”，并以此标准体系为指导，编制了15项标准，其中5项作为南京市地方标准发布。研究形成了“特大城市测绘地理信息标准体系构建关键技术与应用创新”“基于要素的南京市大比例尺基础地理信息入库与动态更新管理系统”“南京主城现状三维模型数据库建设”等一批成果，共获得省部级及以上奖项197项。

测绘管理工作成效明显。2019年机构改革成立市规划和自然资源局以来，市、区两级测绘管理机构有效衔接，测绘融合工作有序推进。建立健全法规制度体系，《南京市测绘地理信息管理条例》已列入市人大立法项目库。坚持依法行政，每年开展地图市场、成果质量、安全保密等监督检查。落实“放管服”要求，减少企业负担，实现资质审查、项目备案“不见面”。坚持公开招投标，创造公平竞争环境。南京测绘资质企业已发展到373家，测绘地理信息产业充满活力。开展测绘法宣传活动，强化公民国家版图意识，维护国家版图尊严，普及法律知识。

“十三五”规划的实施和完成取得了一系列成果，充分彰显了测绘的基础性和公益性保障作用，但发展中也存在明显的问题和不足。一是市、区两级发展不平衡。区级基础测绘技术力量相对薄弱，影响了我市测绘事业的全面协调发展。二是信息资源共享不广泛。目前，信息壁垒和重复测绘、重复建设现象依然存在，许多部门应用测绘地理信息能力不强，全市地理信息融合水平和共享效益不高。共享机制体制有待创新，数据归集统筹能力有待加强。三是基础地理数据供给侧结构性矛盾比较突出。数据种类和质量难以充分满足城市规划建设和社会治理需求，基础测绘服务自然资源监管责职的能力有待加强，基础测绘成果按需供给水平有待提高。四是经费投入增长不充分。区级基础测绘投入尚显不足，一定程度上影响了基础测绘规划的高质量实施和完成，影响了数据资源建设和更新维护，制约了测绘科技进步和基础地理信息高质量供给。

二、发展形势

提供全方位、多层次、高效能的基础测绘地理信息保障服务，支撑建设“强富美高”社会主义现代化新南京，助力建设“四高”城市，是我市基础测绘事业发展面临的重大机遇和挑战。

（一）新发展理念为基础测绘指明方向

把新发展理念贯穿基础测绘发展，更加突出创新核心地位，坚定不移实施创新驱动发展战略，增强基础测绘融入新发展格局的核心支撑。构建新型基础测绘体系，协调推进基础测绘的质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更可持续、更为安全的发展。

（二）自然资源管理新格局赋予新职责

基础测绘要紧密围绕自然资源管理“两统一”职责，形成自然资源业务与基础测绘相互补充、互为支撑的新型基础测绘发展体系。重点履行好统一空间位置定义、统一空间关系定义、统一空间表达方式等基本职责。建设新的数据体系，整合测绘地理数据，融入多源专题信息，更新数字地理空间框架，丰富地理信息产品，为自然资源管理打造基础测绘“智慧底板”。

（三）治理体系能力现代化催生新需求

推动基础测绘与社会治理深度融合。将城市治理落在一张图上，精确掌握自然资源的空间位置、分布特征以及变化规律，实现对“山水林田湖草”整体保护、系统修复和综合治理。助力落实“大数据+网格化+铁脚板”治理机制，促进地理时空大数据赋能治理体系，推进城市现代化、精细化治理。整合基础地理数据资源，支撑建设智慧南京，广泛服务于“一带一路”、长江经济带、长三角一体化、南京都市圈发展等重大战略，充分回应人民群众对地理信息的需求，为建设高效能治理的安全韧性城市和高品质生活的幸福宜居城市提供可靠及时的基础测绘保障。

（四）新兴技术助力基础测绘快速发展

测绘技术与5G、人工智能、大数据、云平台、区块链等技术不断融合，朝着更加信息化、智能化、网络化的方向发展，有力推动基础测绘的数据获取实时化、数据管理智能化、信息应用社会化。北斗导航定位系统提供更可靠更精确的定位服务，5G与测绘技术的融合发展，将真正实现真三维实体导航和实景定位。空天地一体化数据获取体系不断提高获取效率和更新频率。新型基础测绘体系建设，将有力推动我市基础测绘向实时、全息、实体、多维的方向发展。测绘地理信息科技飞速发展，能够为建设高质量发展的全球创新城市提供有力支撑。

三、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。聚焦“强富美高”新南京建设，以推动高质量发展为主题，以“支撑自然资源管理，服务生态文明建设，支撑各行业需求，服务经济社会发展”为根本定位。围绕我市“十四五”国民经济和社会发展目标，坚持系统观念，统筹发展和安全，构建新型基础测绘体系。发挥地理信息数据的基础性和公益性资源作用和创新引擎作用，提供更加泛在、便捷的基础测绘服务，为我市“十四五”建设“四高”城市提供更加坚实的测绘保障。

（二）发展目标

标准统一，全域覆盖。面向新型基础测绘，制定、完善和实施测绘标准。标准化开展基础测绘，实现南京市域高精度三维定位和大比例尺基础地理信息数据全覆盖。

动态更新，广泛应用。创新基础地理信息数据动态更新机制，开展多元化动态联动更新，保持数据的现势性和鲜活度。突破共享瓶颈，在安全前提下，实现测绘地理信息数据的按需服务和开放共享。

统筹管理，协同发展。构建统筹协调新型基础测绘管理模式，提高市、区两级基础测绘的整体性，提高基础测绘与专业测绘的协调性，推动基础测绘整体协同高质量发展。

创新发展，打造队伍。推动基础测绘与移动互联网、云计算、大数据、人工智能等技术领域交叉融合发展。推动人才引进、培养和结构优化，打造与新型基础测绘相适应的高素质测绘队伍。

四、主要任务

初步建成新型基础测绘体系，进一步提升基础测绘核心供给能力。升级维护测绘基准框架，提供实时可靠的空间定位服务；获取多源、多时相高分辨率遥感数据，提高综合应用服务能力；构建空天地立体化空间数据获取体系，实现基础地理信息数据全覆盖；推动基础地理数据联动更新，丰富测绘地理信息数据资源，优化基础地理信息空间框架，实现基础地理核心要素实体化；提升智慧南京时空大数据云平台的建设水平和服务能力，形成保障型、服务型、开放型基础测绘新格局，推动我市基础测绘事业发展处于全国前列。

（一）优化测绘基准，提升服务质量

开展测绘基准框架升级改造和常态化维护。优化NJCORS和似大地水准面模型，复测全市首级大地控制网和高程控制网，提高多网融合水平。提供统一、可靠、及时、无缝、高精度的三维定位服务。探索南京都市圈测绘基准一体化建设。提高地理信息资源的空间一致性，促进地理信息资源共享。

（二）获取遥感数据，提高处理能力

建立南京市遥感应用中心，完善遥感数据保障机制，形成全覆盖、全要素、全方位的遥感数据获取能力。获取多源、多时相高分辨率遥感数据，提高遥感数据的现势性。强化无人机准实时影像获取机制，及时获取多源遥感数据，提高遥感数据的覆盖频率，支撑基础地理信息数据快速获取和更新，提升遥感数据在我市重大战略实施、综合治理和生态文明建设等方面的保障能力。

（三）丰富地理信息，筑牢数据底板

建设以地理实体和实景三维数据为核心的新型基础测绘数据框架，推进大比例尺地形图、地名地址、电子地图等基础时空实体数据库统一建设与联动更新，提高地理要素变化响应效率。服务于自然资源管理“两统一”、城市精细化管理，为构建地理时空大数据奠定基础。

（四）持续科技创新，实现转型升级

加强新型基础测绘技术创新和装备建设。推进基础测绘软硬件国产化应用，推动高水平科技自立自强，实现创新驱动发展。重点研究应用综合导航定位服务、移动测绘、全空间采集、变化发现、协同更新、实体化处理、多维化表达、信息安全、大数据管理与挖掘分析等技术，应用地理信息智能识别、自动提取、自动处理等技术装备。开展新型基础测绘数据体系研究与建设，加快标准的迭代升级。

（五）构建智慧平台，提高服务效能

完成建设智慧南京时空大数据云平台，持续维护升级，搭建好全市统一的基础地理信息“智慧底板”，为“一屏观天下”做好服务。提高服务效能、数据可视化水平和时空大数据挖掘分析能力。以测绘地理信息为纽带促进产学研深度融合，优化地理信息供给结构，让“地理信息+”融入全市治理能力现代化建设中，融进老百姓日常生活中。

（六）强化管控能力，保障信息安全

建立完善基础地理信息安全共享应用管理制度，妥善处理基础地理信息公共服务与安全保障、开发利用与规范管理的关系。对测绘地理信息安全实施事前、事中、事后的全程监管。研发和使用我国自主知识产权的地理信息安全产品，采取防病毒、防黑客入侵、密码审查、灾难恢复、异地备份等安全措施，增强抵御安全风险能力，推进测绘地理信息资源社会化应用。

五、重点项目

（一）测绘基准框架精化与升级

多模NJCORS优化。升级维持南京市测绘基准框架。按照“融合统一、经济适度、优化补强、适度超前”的原则，以北斗卫星导航系统为主，优化多模NJCORS。更新设备，增设基站点，开展NJCORS安全改造，常态化监测NJCORS站点变化。

首级控制网复测。复测全市首级大地控制网（B级和C级网）以及一、二等水准网，新增基岩点和基本点，保持我市基准框架网的现势性、稳定性和可靠性。

测量标志普查与空间基准转换服务。以动态巡查维护的工作模式，开展全市域等级测量标志普查维护和托管工作，做好测绘地理数据的高精度坐标转换，维护测绘基准的统一性。

（二）遥感资源体系建设与服务

全市遥感影像覆盖体系建设。建立南京市遥感应用中心，通过节点获取、省市统筹共享和采购等途径，采用航空和无人机低空遥感等手段，获取全市域遥感影像，地面分辨率0.2米每两年1期，地面分辨率0.5米、1米每年1期。

智能化遥感数据处理能力建设。采用智能化、自动化、定量化遥感数据处理技术，提高海量遥感数据处理速度和质量。构建覆盖全市2米格网数字高程模型（DEM），每年制作1—2期DOM。建设遥感数据库，定期发布遥感资源产品目录。

（三）地理信息资源建设与更新

基础地理数据采集与更新。采用空天地一体化技术，采集和更新大比例尺地理信息数据。通过协作共享，获取地下空间和水下地形测绘数据。采用快速发现和快速响应机制，提高基础地理数据更新效率。1︰500、1︰1000和1︰2000地形图更新周期，城镇开发边界内为6个月，其他地区为1—2年。

专题图编制与服务。持续更新专题地图数据库，编制南京全图、主城区地图、各区行政区域系列地图、南京红色文化资源分布地图、南京市规划资源图册。提供多种地图产品服务，助力提升南京文化软实力。

（四）新型测绘数据生产与维护

地理实体数据建设。实施电子地图数据的实体化建设，通过地理实体关联，开展地名地址和电子地图等基础时空数据的建设，建立地理实体数据动态更新机制，构建全市统一的智慧城市地理空间数据底座。

实景三维南京建设。完成主城核心区278平方千米实景三维单体化模型，推进全市域实景三维数据建设。建立实景三维数据动态更新机制，保证数据现势性。

（五）时空大数据云平台建设与运维

完成智慧南京时空大数据云平台（二期）建设。持续提高数据可视化、挖掘分析、辅助决策等应用服务效能，以“天地图•南京”为品牌，完善共享服务政策与运行管理机制，保障平台和应用的良性互动与可持续发展。

平台资源协同与共享应用。统筹推进全市时空大数据云平台市、区节点全覆盖，增强与区级平台的协同能力。加强与市大数据共享交换平台的协同合作，完善地理信息资源共享目录服务。推动新型测绘成果在自然资源管理、公安、交通、水务、地铁等行业的示范应用，赋能“智慧城市”建设。

（六）测绘地理信息共建与共享

测绘地理信息共享应用服务。建立健全省、市、区基础测绘共建共享机制，推进“多测合一”，促进测绘基准、基础地理数据、应急保障等资源共享。

测绘地理信息军民融合发展。以地方建设贯彻国防需求等形式开展军民合作。推动基础设施、科技人才、基础地理数据等资源军民共享。

（七）安全增强网络建设与完善

安全增强网络建设。提高网络安全态势感知、监测预警和应急处置水平，按照涉密信息系统分级保护有关标准、规定和要求，建设满足C级标准的屏蔽机房，符合“机密级”分级保护要求，保障关键信息基础设施、重要网络和地理数据信息安全。

安全管理常态化工作。开展各相关业务系统安全改造评估和保密技术研究，全面提升安全管理能力。开展测绘地理信息档案的整理、保护和异地备份工作。

六、保障措施

（一）加强组织领导

聚焦国家、省市重大决策部署，统筹全市测绘力量，保障重大项目落实。坚持调查研究，紧盯薄弱环节，打通堵点痛点。树立全市“一盘棋”思想，强化市、区两级测绘管理职能，加大对相对落后区级基础测绘的帮扶力度，加强区级测绘能力建设，形成我市基础测绘协调高效发展的良好局面。支持和引导测绘地理信息行业与大数据、人工智能、物联网等新型服务业态的融合发展。大力培育测绘地理信息龙头企业，增强我市地理信息产业竞争力。

（二）完善法规机制

促进《南京市测绘地理信息管理条例》立法。进一步深化“放管服”改革，完善“不见面”审批制度，加强测绘成果和行业管理等规章制度建设。根据“两随机、一公开”要求，持续开展测绘地理信息质量监督检查、市场巡查和安全保密检查。组织测绘法宣传日暨国家版图意识宣传活动，向公众普及测绘法律法规、国家版图和测绘地理信息等知识，提高基础测绘的权威性和影响力。

（三）壮大人才队伍

借助我市实施“紫金山英才高峰计划”和“海智湾计划”，支持和鼓励测绘地理信息高层次人才、青年科技与管理人才，尤其是创新型、领军型和复合型人才的培养与引进。充分利用我市高等院校、科研院所集中的优势，强化技术技能培训，提高管理素质，形成与新型基础测绘相适应的人才队伍。发扬测绘人的优良传统，树立诚信为本、追求卓越的核心理念，让“工匠精神”成为测绘人共同的价值观，勇攀测绘技术高峰。

（四）保障经费投入

依据《中华人民共和国测绘法》《基础测绘条例》《江苏省测绘地理信息条例》及相关专项资金管理办法，保障基础测绘持续投入，做好年度计划及财政预算，确保政府投入效益。做好基础测绘专项经费考核评估工作，鼓励社会各界参与和监督规划的实施。