□ 马海韵 黄英辉 莫骐瑞
基层应急是灾害事故风险和损失的第一道防线，也是应急管理的基础和建设重点。习近平总书记高度重视基层应急管理工作，强调“基层强则国家强，基层安则天下安”。2024年2月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议时强调，“要进一步提升基层应急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线。”
今年全国防灾减灾日主题是“人人讲安全、个个会应急——着力提升基层防灾避险能力”。近期，南京工业大学课题组对基层社区应急管理相关情况进行了专题调研，通过座谈访谈、实地考察等，课题组收集了基层社区应急管理的一手资料、了解了基层社区应急管理的相关实践，着眼补短板、强弱项、提能力，提出完善社区应急设施、加强人才队伍建设、织密社区防护网络、增强社区物资保障等建议，力争进一步提升基层防灾避险能力和应急管理效能，助推基层应急管理能力迈上新的台阶。
完善社区应急设施，消除一线安全隐患
完备的应急基础设施是基层社区应急治理的物质基础，也是社区实现自我恢复的重要条件。
要强化环境管理，做好社区应急设施延伸覆盖。积极打造基层网格阵地，聚焦社区治理应急保障，定期组织社区应急物理环境巡查，确保应急公共空间、防灾安全通道的顺畅，延伸覆盖建设应急救援服务站、社区应急标识、社区风险地图等。对“无物业、无安保、无管理”三无小区、保障房片区及老旧小区等，加强消防、通信、管道等应急保障设施硬件投入，消除社区基层应急设施建设的“空白点”。
加快升级改造，加强社区应急设施配置科学性。积极落实《江苏省住宅物业消防安全管理规定》，推动微型消防站、微急救站等社区应急载体与社区基础设施建设同步发展；统筹社区应急避难场所等空间建构与老旧社区改造更新同步进行，持续完善社区“平急两用”设施，将“15分钟应急救援圈”融入“15分钟便利生活圈”一体规划。因地制宜、多措并举推动全省危房整治、棚户区改造和老旧小区整治，实施房屋抗震改造和安全隐患排查整治。推动评估、研究、采用新方法新技术新材料对社区现有应急设施升级改造，推动高科技成果在社区层面应急硬件中的应用，补齐应急设施短板、提升社区应急能力。
提升社区应急能力，加强人员应急素养
社区应急管理离不开专业尽责的应急人员。社区人员更加了解居民的需求和社区的地理环境，具有充分的信息优势和管理优势，是基层应急管理主要依靠力量。
在制度层面，建立健全“第一响应人”制度，参考多地实践、结合社区情况推广“三支队伍”（社区应急教育宣传服务队、安全秩序监督志愿服务队、专业防控及救援服务队）工作机制，设立社区应急管理信息员和安全生产社会监督员等；创新完善岗位动态激励机制，激发工作人员的积极性和责任感，推动社区人员主动学习、提高应急工作能力。
在实践层面，鼓励支持社区工作人员参加学历提升教育，吸收相对学历高、有经验、专业型的人才，从队伍建设角度推动社区应急能力提升。分领域分对象定期开展防汛防台、火灾逃生、心肺复苏、各类创伤及工业中毒救治等应急培训演练，全面提升信息上报、现场疏导、设备操作、自救互救等应急实操能力，提升社区居民应急演练仿真度、普及面和频度，加大应急培训演练在社区考核体系中的比重。在应急力量不足的情况下，社区可以通过探索应急服务“项目制”形式，撬动各种社会资本力量进社区，强化社会组织在应急治理中的及时补位。
发展社区应急手段，优化“人+技”双驱成效
提升社区应急能力，需要结合现代信息技术，以技术为支撑丰富应急手段，提升人防与技防的协同效能，构建现代化的社区应急体系。
夯实人防治理基础，加快统筹推进地方应急管理综合性立法工作，制修订一批安全生产、应急救援、消防等行业领域地方标准，编制有针对性、可操作的简易版社区应急预案，定期组织开展应急预案演练。建构省、市、区、街道、社区五级联动突发事件响应系统，开展各类开发区（园区）应急能力和资源调查评估，提升研判灾害类型和级别的速度。进一步发挥党建引领的政治优势，增强基层党组织整合力量、统一调度的领导能力，搭建多元主体共同参与基层治理的平台，吸纳社会多元力量参与，组建包含执法力量、辅助力量和自治力量的巡逻小组，“共享式”科学配置警务人员、消防人员以及医务人员。建立基层风险隐患数据库，制定风险隐患管控治理措施，依托现有载体设立社区应急服务站点，全方位夯实社区应急人防治理基础。
技术赋能治理体系，积极落实民政部等九部门于2022年5月联合印发的《关于深入推进智慧社区建设的意见》，紧扣“141”基层智治体系建设，打通应急管理“181”信息化平台，普及安装智能烟感、可燃气体监控、电气火灾监控等智能设备并接入智慧消防平台进行全天候监测。比如，苏州市姑苏区虎丘街道“331”机制办联合第三方安防公司，为居民老宅安装了智慧消防系统，依靠大数据、物联网等新一代信息技术，居民家中一旦出现消防隐患会立即通知该区域网格员，及时对警情进行处理。创新研发基层接收终端，推出供社区居民使用的应急信息小程序，推动共享老旧社区等应急广播、电子显示屏建设，拓宽灾害预警信息传播渠道，做好灾情信息预警、区域险情排查工作。
储备社区应急物资，提升资源保障水平
加强应急物资储备是社区应急的重要举措，能够保障社区提升应急处置能力，提升防灾救灾水平等。
完善应急物资储备体系，落实四级应急救灾物资保障体系，优化应急物资储备库合理布局，统筹完善不同层级、不同地域储备库设置，明确应急物资储备标准，强化应急物资统筹力度，完善应急物资调拨机制。根据灾情种类特点，以省级“应急物资储备管理云平台”为依托，建立应急资源情况基本数据库，利用区块链技术构建可全程回溯的物资储运数字追踪系统，提升应急物资管理效能和应急物流调运效能。社区将辖区内应急物资的种类、数量、存放位置等相关信息录入数据库中，形成应急物资“一张图”，确保在关键时刻调得出、用得上。
优化社区物资管理模式，加强信息化、智能化管理。比如，如皋市县镇村三级物资储备管理均采用二维码技术，所有物资出入均可追根溯源。合理规划物资储备库选址，建立社区应急物资前置点，倡导家庭和个人储备必要应急物资。
（作者马海韵为江苏重点培育智库南京工业大学应急治理与政策研究院研究员、教授，黄英辉、莫骐瑞为南京工业大学法政学院研究生）
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