近日，《新华日报》以秦淮相关经验探索被融入江苏省发布的《关于支持城市更新行动的若干政策措施》为切入口，深入报道、系统总结我区在城市更新就地安置、宽容规划、土地整合利用方面一系列成功经验和做法，刊发报道 《南京市秦淮区一系列经验做法被融入我省支持城市更新行动政策措施——老城旧改，南京探索了什么》 ，并配发评论 《适应新情势 更新可持续》。
一栋栋楼房整齐排列，外立面简约现代，浅灰色石材、双层中空玻璃……近日，位于南京新街口地区的石榴新村旧改项目进入竣工验收阶段。今年底，259户居民有望回迁这个市中心新小区。3年前，这里房摞房、房搭房，是个典型的棚户区。
而离这里仅3公里，就是城南小西湖。400多户老街坊自2019年以来，陆续入住更新改造后的50多个小院。这5年来，他们的生活日常、改造后的民居风貌，吸引众多游客打卡拍照，全国各地的建设规划部门也争相前来调研。
秦淮区是南京旧改任务最重、启动最早的区，旧改项目常常占到主城一半以上。为此，秦淮区成立了我省首家实体化运作的“城市更新办”。从小西湖、大阳沟到石榴新村，5年来秦淮区在城市更新就地安置、宽容规划、土地整合利用等方面先行先试，一系列理念做法被融入我省不久前发布的《关于支持城市更新行动的若干政策措施》。
原住民新业态共生共享 让“居者安、近者悦、远者来”
一个普通的下午，老门东边的小西湖街巷悠长、庭院深深，老街坊们有的在院子里闲坐，有的在屋里收拾，生活恬静而从容。
透过堆草巷33号刘光纪家后院镂空的花窗，院子里的花园一览无余，葫芦藤蔓绵延刚刚挂果，石榴树上挂着红彤彤的果实，小门半开着，几个游人在阳伞下小坐。
改造前，这里杂草丛生，院墙破旧；改造后，他家迅速成了小西湖网红打卡点。
在小西湖，有一批像刘光纪家这样的“共享院”，既保留了家居功能，敞开院落又自成公共空间。另外还有十几个院子，则利用居民搬迁释放的空间，增加了功能性设施，被称为“共生院”。
堆草巷31号原本住着5户人家，更新改造中3户选择搬走、2户留了下来，他们利用腾出的院内空间，增添了厨房、卫生间，由此在主屋两边形成厢房。居民陈鸿荣说，最多时，一天有小十拨人来院内参观。
从“共享院”到“共生院”，小西湖整个街区都实行“共生共享”。“小西湖是南京城市更新‘拓荒者’。此前旧区改造大多拆掉重建、居民搬走，小西湖却就地改造、片区更新，不但以原住民、原生态守护城南风貌，还注入了文旅、社区功能。” 南京规划和自然资源局秦淮分局局长、秦淮区城市更新办常务副主任李建波说，改造前小西湖住着810户居民，约400户选择留下来。这里处于夫子庙和老门东之间，是南京28处历史风貌区之一，如今成了各地游客体味城南市井生活的窗口。
每逢周末下午，小西湖翔鸾坊大舞台都会上演中国传统戏曲，台下围坐很多观众。这片戏台是在明代遗址上复建的，原翔鸾庙早已不在，设计师参照文献资料，改造中辟出750平方米空间，复建了这个戏台。落户附近的秦淮灯彩国家级非遗代表性传承人顾业亮工作室，也是拆违后新建的房屋。
在小西湖民居群，还有三栋不高的筒子楼，灰色屋顶、青红砖墙。“城市应是不同年代的建筑叠加，体现和而不同，筒子楼也是老城历史的一部分。”秦淮区历史城区保护集团小西湖项目经理赵泰翔介绍，三栋筒子楼原为公租房，如今两栋改建成青年旅馆，一栋用作安置片区内的调剂住户。
利用住户搬走、平移调剂，小西湖腾出更多的临街房子，用于餐饮店、咖啡店、小酒馆、手工作坊、文创市集等经营，在营商户40家，占地面积1公顷，每天有数千游客来钻巷子、逛院落，商铺出租率超九成，青年旅馆和民宿时常客满。
完善法规实现社区善治 城市旧改才能有力有序推进
大阳沟57号，原为两幢上世纪60年代盖的3层砖混楼，经鉴定，为C级险房。
原地、原面积、原高度，将两幢并为一幢，推出10余种户型。即便是最小户型，更新后也有31平方米，一室一厅一厨一卫，还有一个独立阳台。
经过一年多的拆除重建，原来的险房变身米咖色小洋楼，品相甚至超过附近小区。今年4月，地处城东大光路的大阳沟57号2幢、3幢27户老邻里原地回迁，搬进新家。
“住了小半年了，过去跟这不能比！”2幢103号住户感慨，以前房子只有十几平方米，没有厕所，做饭就在屋外搭的小棚子里，四面漏风，现在房子成套，如厕也不用出家门了。
虽然居住条件改善，但大阳沟57号楼下没有小区，地下没有车库，地下室只能停放非机动车，视野里还有成片棚户区。
大阳沟面积10多亩，除57号外，其余约五分之四尚未改造。未更新区域有平房、小二层，也有老式低层楼房，最早的建于20世纪40年代，基本都属于C级D级险房，巷子最窄处仅约1米。记者走进一间房屋，抬头看，木质层板上霉斑点点，用手轻轻一拨，墙皮就往下掉，人走在木质楼梯上“吱呀”作响。
大阳沟原计划整体按片区更新，盖五六栋多层住宅，绿化率30%，并配建120个地下车位以及社区医院，引入物业管理。怎奈有5户居民不同意原地更新，有一户人家7名子女都想各自分得一套房。后来有10余户居民一起去劝说这5户居民，也未能奏效，被迫先改建更新签约率100%的57号。孤零零一栋楼，还要顾及周边建筑采光、消防要求，既不能“长高”又不能“长胖”，各类配套根本无法建。
“57号建成后，不断有居民来问我，大阳沟其他片区什么时候改造？”大阳沟项目实施单位南京明商白房报修公司颜黎明还驻扎在现场，在隔壁小区租了一间办公室，专门接待大阳沟居民来访。“城市旧改的前提是社区自治，要发动群众形成广泛共识，同时城市更新法律规范也要进一步完善，不能因为极少数人的不合理诉求，损害了绝大多数群众的利益。”
擦着“底线”宽容规划 求解更新与保护“最大公约数”
前后开了69场议事会，改造方案经过70多轮修改……
石榴新村旧改从一开始就广泛发动群众参与。共商共建、群策群力，388户居民97%签字改造，70%居民要求回迁。
“充分讨论让住户认识到，原地重建、就地改造是唯一可行方式。”负责石榴新村项目的秦淮区越城集团副总经理陶莹介绍，石榴新村始建于20世纪50年代，住户多而杂，厨房、卫生间公用，且全部为D级险房。
这里，犹如新街口地区的“塌陷地”，与周边面貌格格不入。
由于征收成本高，临近朝天宫地区规划限制严格，拆迁重建成本超过10亿元。2000年以后曾先后有3拨开发商来调研，最后摆摆手都撤了。
如今以回迁安置代替拆迁，不仅大大节约了改造成本，还满足老街坊们“留在市中心住新房”的愿望。
6栋建筑最高11层、最低4层，两栋在朝天宫文保紫线范围内建筑控高18米，改造后的石榴新村与周边建筑高度协调，守住了新街口—朝天宫的天际线。小区内，楼与楼之间街巷宽六七米，植有两排行道树，单元楼沿墙见缝插针建了花圃。临街底层空间腾出，全部改为商业，面积有6000平方米，地下也“掏”出100个机动车停车位。这些配建，大大增强了越城集团的项目平衡和造血能力。
“众人拾柴火焰高，螺蛳壳里做道场。”李建波说，石榴新村作为南京旧改“老大难”更新改造，动力机制有两个：一是社会治理为更新改造扫除障碍。绝大多数住户同意就地更新，腾出空间统筹布局住宅和商业、绿化、车库等各类配套。二是土地综合利用和规划上有了很多突破。片区内外许多插花地、边角地、夹心地，都整合进来一起利用。通过划拨方式，项目还吸纳旁边一块占地3000多平方米的社区用地。
“为了实现就地改造，很多建设规划都是擦着‘底线’做的。”李建波说，石榴新村小区楼间距、绿化率、车位配比尚难达到新建商品房小区标准，但和改造前相比，已是“一个天一个地”了，街巷最窄处宽度设计，守住大寒日不低于2小时日照标准。“这其实是为了在有限空间安排尽可能多住户，同时不损害地区风貌，力求在城市改造、居民安居、面貌保护中获得‘最大公约数’。”
评论：适应新情势 更新可持续
支持各地成立更新实施主体，推动其转变为更新地区的长期运营商；规划预留弹性空间，细化用途混合和兼容要求；对建筑密度较高无法达到标准和规范的区域，按照“优化不恶化”原则合理确定日照间距、停车配建、建筑密度……今年5月我省印发的《关于支持城市更新行动的若干政策措施》中一系列创新规定，都能看到秦淮区实践探索的一些经验成果。
事实上，该文件的出台，正是省有关部门在考察调研了南京、苏州、扬州等城市更新先行先试地区制定的。秦淮区作为南京老城区，城市更新任务最重、启动最早，探索的典型经验做法也最多。
随着城市建设从“扩张发展”迈向“存量更新”阶段，过去那种自上而下、大拆大建的旧改思路行不通了。面对场地受限、高度受控、产权复杂的城市“危破小”改造，满足多样化、多元化、多主体改造需求，倒逼城市规划建设适应变化了的新情势，做出有质有效的主动调整。
从小西湖“拓路”开始，到大阳沟总结经验，再到石榴新村集成提高，南京市秦淮区通过这些年的摸索、积累，梳理出就地安置、居民回迁，因地制宜、宽容规划，国企主导、混合开发等一系列成功经验和做法，为城市更新蹚出了改革新路、提供了参照样本。
从大拆大建到自主更新，城市旧改的底层逻辑已从“建设”变为“治理”。唯有得到绝大多数群众拥护，尊重群众选择和多元化诉求，辅以必要的法律保障，才能顺利推进，小西湖、石榴新村的成功改造和大阳沟的未了工程，都生动说明了这一点。
所以，城市更新的前提是社会善治，要广泛发动社会各界、各利益相关人多元参与、协商共治，推动政府从单一主导向多元主体协作治理转变，自下而上做好群众工作，做足用细绣花功夫，耐心坐下来和改造户平等对话，一起商讨完善改造方案。
党的二十届三中全会明确要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规。城市更新，本质上是低效用地再开发。从小西湖和石榴新村改造前后对比看，居民不但住房改善，房价也实现了倍增，而政府平台通过腾挪产权调换房、经营性用房，也可逐步消化改造成本。适应新情势，更新可持续。近来我省创新出台务实、管用的一系列政策措施充分表明，城市更新在社会各界支持下、在政策杠杆撬动下，完全可以实现民生改善、财富增加、风貌保护、活力再造的多赢。
编辑：李卓
校对：熊向宁
审核：苍淑珺
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